俄紧急情况部：一客轮在阿尔汉格尔斯克港发生火灾

[26]相对于直接介入方式而言，间接介入方式一方面比较适应灵活、多变行政的需要，在保证《民法典》相对稳定的前提下，为行政介入私法自治提供合法性依据，另一方面也可以降低《民法典》行政法色彩。

[23]吉林省长春市九台区人民法院（2014）九民初字第3154号民事判决书。监督的核心是保证国家法律的施行，其监督行为也是严格按法定职权和法定程序进行的。

在我国，宪法要发挥根本法的治理效能依赖于最高国家权力机关在职权行使中主动进行宪法说理。[41]张嘉伊：宪法、宪法变迁与宪法释义学，载苏永钦主编：《部门宪法》，元照出版公司2005年版，第34页。[19]韩大元：论当代宪法解释程序的价值，《吉林大学社会科学学报》2017年第4期，第23页。充分的宪法说理可以使宪法文本的内涵得到更清晰的阐释，可以使宪法实施行为的合宪性得到更广泛的接受。[1]对于很少介入个案裁判的宪法而言，不论是法治实践还是理论研究，对于宪法说理的运用和研究都明显不足。

在积极履行宪法权力的同时，全面提高宪法在国家治理中的根本法效能。除此之外，以合宪性审查为目标的宪法说理还可能否定已有法律秩序的宪法基础，产生严重的法律后果。这一基本内容和观点在习近平的整个法治思想中之所以具有特别重要的地位，其理由和根据有三：其一，行政权力的规范化、法治化对于整个国家治理体系和治理能力的现代化，对于执政党执政地位的巩固，对于宪法确定的国家目标和任务的实现，均有着至关重要和关键的作用。

荷兰似乎是唯一的例外，其于1994年制定了集行政实体规则和程序规则于一体的《行政法通则》（或译基本行政法典），但主要内容是行政程序法。第五章信访处理程序 本章以国务院行政法规《信访条例》作为纳入编纂的基本法律文件，以其他法律、法规中有关信访处理规则作为补充。《城乡规划法》含7章70条，其中主要关于城乡规划程序的规则有4章，分别为关于城乡规划制定程序的规则、关于城乡规划实施程序的规则、关于城乡规划修改程序的规则、关于城乡规划实施监督检查的规则。因此，在行政程序法典中纳入那些兼具实体性和程序性的规则是完全可行且必要的，在行政程序法典中纳入这些规则并不会改变法典的程序法性质。

第四章行政规范性文件制定程序 目前我国尚未制定调整行政规范性文件制定的法律或行政法规。其三，在各种国家权力中，各级各类国家行政机关的行政权力、特别是行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制等各种与老百姓关系最密切的行政权力，是最有机会和最有可能滥用、腐败和侵犯老百姓权益的权力。

行政法更多地是关于程序和救济的法，而不是实体法。首先，如前所述，行政法不同于民法，行政法在相当长时期内难于制定统一的集实体规则和程序规则于一体的行政法典，从而，也就难于制定集实体规则和程序规则于一体的行政法总则或行政法通则，其次，行政法总则、通则和行政法分则的体系结构怎么设计？是否意味着行政法总则规定行政程序规则，行政法分则规定行政实体规则？如果是这样，行政实体法是不可能构筑如同民法典那样的编章结构（物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任）逻辑体系的。但是，有人也许会说，行政程序法与法治政府建设关系确实密切，建设法治政府确实应该有行政程序法，但不一定要有行政程序法典，行政程序立法可以走制定单行法的道路。除该《暂行条例》外，本章编纂还应参考和借鉴许多地方省市制定的行政程序规章中有关重大行政决策程序的规定。

国务院《行政法规制定程序条例》含7章40条，分别为总则、立项、起草、审查、决定与公布、行政法规解释、附则。在现代法治国家，为了规范国家治理，大都制定行政程序法，以法律规定国家治理行为的基本原则及其制度，如信赖保护原则、比例原则、合理预期原则、告知制度、听取申辩制度、说明理由制度、听证制度、调查取证制度、政府发言人制度、政务网上公开和网上征求意见、讨论、辩论制度等。贵何业之守？贵贱无序，何以为国？ 现代国家治理的方式则要求程序化、规范化，要求公开、透明、公众参与、协商、诚信、禁反言（estoppel）。其实，这种情形不仅行政法存在，三大诉讼法中亦存在，诉讼法中都有关于诉讼主体（诉讼当事人、参加人、参与人等）、诉讼管辖的规则和强制措施的适用规则等。

其五，我国目前还处在经济体制、政治体制和行政体制改革与转型的时期，行政机关的组织体系、结构、职能及权力配置等实体规则还处在不断地调整变化中，各种行政实体法律制度远未完全定型，而法典则应具有较一般法律更大的相对稳定性，不能频繁地修改变动。古今中外，反腐最主要的对策有四：其一，惩治反腐。

其体系结构可参考北大专家建议稿关于说明理由与听证制度的设计（共15个条款，分别为说明理由标准、告知救济权利、可不说明理由的情形、申辩权、应举行听证的情形、听证主持人职权、听证参加人、听证参加人的权利、听证通知、预备听证、听证公开、听证程序、听证调查、听证笔录、听证报告等）。除该法案外，本章还应同时吸收全国人大、全国人大常委会有关法律、其他行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章中有关个人信息保护的体现尊重人权和保护隐私权现代法治精神的相关规定。

由于行政处理行为种类繁多，难于一一列举规定，故只能采取一般概括加重点列举的方法加以规范。公权力运作程序化、规范化对于现代国家治理具有非常重要的意义。行政程序法典可以全面规范行政行为，单行法只能规范某一个部门、某一个领域的行政行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》共设5章35条，其中有关国有土地上房屋征收与补偿程序的规定主要集中在第二章征收决定和第三章补偿的规定中，共22个条文。考察国外行政法法典化情况，其法典（名称上一般称法而非法典）基本上都是行政程序法而非行政实体法。关于我国行政法法典化，笔者主张暂不编纂行政实体法典而编纂行政程序法典，名称可为《中华人民共和国行政程序法典》或《中华人民共和国行政程序法》。

第二编行政程序基本制度（拟设6章） 第一章政府信息公开制度 本章以国务院行政法规《中华人民共和国政府信息公开条例》作为纳入编纂的基本法律文件，该《条例》共6章56条，分别为总则、公开的主体和范围、主动公开、依申请公开、监督和保障、附则。尽管国外行政程序法大多包含既有实体性质又有程序性质的规范，而非纯粹的程序规范，如行政法的各种基本原则、行政程序主体规则、行政管辖规则等。

《信访条例》含7章51条，其中主要关于信访处理程序的规则有5章，分别为关于信访处理一般程序的规则、关于信访渠道的规则、关于信访事项提出程序的规则、关于信访事项的受理程序的规则、关于信访事项的督办程序的规则。这些行政权力的行使，如果没有完善的法律加以规范和制约，其滥用和腐败就不可避免。

慎到、申不害、马基雅弗利主张权势权术之治。其编纂可吸收《立法法》和《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《重大行政决策暂行条例》中有关的程序规定，并参考借鉴国务院部门规章、地方性法规或地方政府规章中有关行政规范性文件制定程序的规定。

孔子主张德治：道之以政，齐之以刑，民免而无耻，道之以德，齐之以礼，有耻且格。如何实现公开、透明、公众参与、集体决策？必须通过行政程序法为之确立规则，创设平台，提供保障。所以，君主要经常诉诸兽性，君主必须是一头狐狸以便认识陷阱，同时又必须是一头狮子，以便使豺狼惊骇。第四章行政确认程序 目前我国尚未制定有关行政确认的专门性法律和行政法规，故本章只能以《土地管理法》第二章中有关土地所有权、使用权管理和确认的规定和《矿产资源法》第一章中有关探矿权、采矿权管理和确认的规定等作为纳入编纂的基本法律规范，以其他法律、法规中有关行政确认的规则作为补充，并对这些法律规范进行整合和重构。

第四章行政应急程序 本章以《突发事件应对法》作为纳入编纂的基本法律文件，以其他法律、法规中有关的行政应急规则作为补充。传统国家治理手段多采用人治、礼治或权势权术之治，如柏拉图主张哲学王之治。

公开主要是法律对行政行为程序透明的要求，目的主要在于保护公民的知情权。在较长一个时期内，我国并不具备起草或编纂行政实体法典的条件。

没有行政权的合法和有效行使，国家富强和人民幸福的美好理想就难以变成现实。我国行政程序法典基本框架设想 编纂统一且独立的行政程序法典，与起草拟作为行政法典或者行政法总则一编或一章的临时性的行政程序法律有着重要区别：首先，行政程序法典的内容覆盖所有行政部门和所有行政领域。

第三编行政决策与行政立法程序（拟设4章） 第一章行政决策程序 本章以国务院行政法规《重大行政决策暂行条例》作为纳入编纂的基本法律文件。行政程序法是行政法的最关键的组成部分，故没有行政程序法，就不可能建设法治政府。如果立法机关采纳这个建议，在行政程序法典制定以后，在法律体系中还会不会存在和新制定单行行政程序法（含法律、法规、规章）呢？或者说还会不会存在和新制定集行政实体法规范和行政程序法规范于一体的行政法律、法规、规章呢？如果会，那单行法与法典将是什么关系？是补充关系还是并存关系？是新法优于旧法的关系还是基本法优于普通法的关系？对于这些问题，笔者的基本观点是：其一，行政程序法典编纂以后，一批已经纳入法典的法律、法规，如《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《重大行政决策暂行条例》等，自然应该废止，不再存在，但有一些仅包含部分行政程序规范的法律、法规，如《立法法》《土地管理法》《矿产资源法》《商标法》《专利法》等，其行政程序规范被编纂和纳入行政程序法典以后，相应法律、法规当然仍应存在而不能废止，但已被编纂和纳入行政程序法典的规范应从这些法律法规中删去或者对之进行修改，使之与法典保持一致。本章规定行政处理行为的一般性规则，如行政处理行为的效力（公定力、确定力、拘束力、执行力）、行政处理的生效要件、行政处理行为的撤销、废止与无效等。

因此，三步走或两步走的方案是很难走得通的，基本上不具有可行性。第三章行政规划程序 本章以《城乡规划法》作为纳入编纂的基本法律文件，以其他法律、法规中有关行政规划的规则作为补充。

第四章行政调查与行政证据制度 目前我国尚未制定有关行政调查与行政证据制度的统一法律、法规，但各种单行法律、法规中有不少有关行政调查与行政证据制度的零散规定。这些规则虽在诉讼程序法中规定，但也有一定的实体性质。

整个国家的安全和社会秩序，需要各级国家行政机关运用行政权去保障和维护。关于制定和完善行政程序法的必要性和重要性，笔者自上世纪90年代以来一直在各种场合反复论述和强调。